Wat is outonomie?

(Foto: LLUIS GENE/AFP)

Die woord “autonomia” kom uit Grieks en beteken om jouself te lei/ te orden. “Auto” beteken self en “nomia” beteken leiding neem, bestuur, beheer, orden. Dit is dus sinoniem met selfstandigheid, selfbeskikking, die vryheid om besluite te neem en die reg om self wette te maak.

In die politieke wetenskap het die begrip egter die betekenis gekry dat dit verwys na interne selfbestuur en dus nie dieselfde is as volle soewereiniteit of onafhanklikheid nie. Outonome gebiede binne ʼn soewereine staat administreer hulle na binne self en het eie wetgewende, uitvoerende en soms regsprekende strukture, maar val ook onder sekere wetgewing van die staat waarvan hulle deel is.

Outonomie word deur seggenskap oor sekere terreine gekenmerk wat wetlik omskryf is. As ʼn deelstaat byvoorbeeld outonomie oor onderwys het, beteken dit dat die moederstaat nie in onderwys inmeng nie.

Die deelstaat is egter nie ten volle outonoom (onafhanklik) nie, want die moederstaat hanteer ander sake (byvoorbeeld verdediging) wat ook die outonome gebied raak. Outonomie is soms ʼn trap na volle onafhanklikheid, maar dit is die uitsondering. Interne selfbestuur (dus alles behalwe verdediging, buitelandse sake en grensbeheer) is dikwels die hoogste vorm van outonomie. Daar kan ook streng omlynde outonomie oor net enkele dinge wees, soos kultuursake. Dit is tipies die geval met nie-territoriale kulturele outonomie.

Alhoewel volle outonomie gelyk is aan onafhanklikheid, word die term eintlik selde gebruik. Outonomie is dus in praktyk gedeeltelike selfstandigheid of beheer oor sekere areas. Anargiste noem hulleself ook soms “outonome” om te beklemtoon dat hulle nie die gesag van die staat aanvaar nie.

Staatkundig is daar, net soos met demokrasie, geen alleenreg op die term outonomie nie. In die hoogs onderdrukkende Sowjet-Unie was daar outonome streke vir sekere etniese minderhede, alhoewel die burgers van die gebied geen politieke vryheid gehad het nie. Ook kommunistiese China het sekere outonome gebiede binne sy grense as ʼn toegewing aan etniese minderhede. Aangesien die land egter geen demokrasie het nie, beteken dit dat byvoorbeeld die Moslem-minderheid van die Uigure in hulle eie outonome gebied wreed onderdruk word en daar gepoog word om hulle kultuur en godsdiens aan bande te lê. Daarteenoor het die outonome provinsie Suid-Tirool in Italië ʼn groot mate van interne selfbeskikking en kies self sy parlement en regering en beheer ook die grootste deel van die begroting.

Afgesien van gebiede wat as outonoom beskryf word, het federale state in praktyk in elke vlak van regering outonomie oor sekere sake. Outonomie geskied dus trapsgewys en is dikwels ʼn proses eerder as ʼn toestand. Hoe meer wetgewende, uitvoerende en regsprekende funksies ʼn entiteit besit, hoe groter is die outonomie.

Die laagste vlak van outonomie is die plaaslike eenheid (munisipaliteit en ook tradisionele gemeenskappe), dan volg ʼn distrik of provinsie, ʼn deelstaat en soms ʼn selfregerende gebied, wat slegs buitelandse sake en verdediging aan ʼn ander staat oorlaat en wat net een stap van onafhanklikheid af is (byvoorbeeld Groenland). Die regte van outonome gebiede en daarmee saam die betekenis wat aan outonomie toegeken word, verskil van staat tot staat.

Die territoriale indeling van ʼn staat beteken egter nog nie op sigself outonomie nie. Selfs hoogs sentralistiese state het administratiewe territoriale eenhede om bestuur te vergemaklik. Van outonomie kan net sprake wees as die mense binne die gebied ook self politieke strukture kan kies en kan bedryf. Indien die sentrale regering ʼn goewerneur of burgemeester benoem en die begroting beheer, is daar geen outonomie nie. Verder moet werklike outonomie ook ten minste gedeeltelike fiskale outonomie beteken, met ander woorde, die politieke eenheid moet self sekere belastings kan invorder en kan aanwend. In Suid-Afrika ontvang munisipaliteite belastinggeld van die staat en is dus ten volle afhanklik.

Dikwels bestaan in state wat óf sentralisties óf federaal ingedeel is (meer algemeen in laasgenoemde gevalle) sekere outonome gebiede, wat dus meer regte het as die ander provinsies of deelstate. Nie alle state met nasionale minderhede erken hulle bestaan nie, byvoorbeeld Turkye, wat weier om die Koerde as etnies onderskeibare groep te erken en aan hulle outonomie te gee. Ander staan aan minderhede baie beperkte kulturele outonomie toe wat nie aan ʼn gebied gekoppel is nie, byvoorbeeld die Hongaarse minderheid in Slowakye, wat sekere outonomie op die onderwysgebied het. Ander lande gaan verder en staan in ʼn afgebakende gebied, waar ʼn minderheid gekonsentreerd is, aan hulle outonomie toe. In Italië is daar byvoorbeeld provinsies, maar ook outonome provinsies wat bykomende regte het omdat hulle deur ʼn etniese minderheid bewoon word. Die bekendste voorbeeld is die Duitssprekende streek Suid-Tirool.

Ook instansies kan outonoom wees, byvoorbeeld universiteite of vakbonde. Dit beteken dat die regering op ʼn spesifieke gebied, byvoorbeeld navorsing of loononderhandeling, nie mag inmeng nie.

As ʼn reël geld: as die sentralistiese (“top down”) benadering gevolg word, is daar geen werklike outonomie buite die nasionale vlak nie. Die beginsel van federale state (en van outonomie) is die van subsidariteit, met ander woorde mag word opgewentel en nie afgewentel nie.

As ons vervolgens na vlakke van outonomie kyk, geld as breë beginsel dat federale state die mag tussen die verskillende vlakke (plaaslik, provinsiaal/ streek en nasionaal) deel, dus elke vlak ʼn mate van outonomie het, terwyl sentralistiese state die mag in die nasionale regering sentraliseer en provinsies en munisipaliteite die nasionale beleid uitvoer, maar nie self maak nie. Sentralistiese state kan egter in gebiede waar etniese minderhede woon, spesiale regte aan hulle toeken sonder om die unitêre aard van die staat te verander.

Vlakke van outonomie

Plaaslike vlak: Van plaaslike selfbestuur kan net gepraat word as die kiesers van ʼn plaaslike gemeenskap ook self hulle verteenwoordigers kan kies en as die verteenwoordigers oor sekere aspekte outonomie het, met ander woorde self kan besluit oor plaaslike sake. Dit moet goed omskryf word en daar is natuurlik ook gebiede waar plaaslike en provinsiale of nasionale verantwoordelikheid oorvleuel.

ʼn Plaaslike gemeenskap, om outonoom te wees, moet dus sy eie verteenwoordigers kan kies, moet uitsluitlike seggenskap oor sekere funksies hê, wat wetlik omlyn is en gewaarborg word, en moet ook oor eie finansiële bronne beskik deur sekere uitsluitlike munisipale belastings. Eers as al drie vervul is, kan van plaaslike outonomie gepraat word. In sekere lande word burgemeesters deur die sentrale regering aangewys, word alle belasting aan die staat oorgedra en dan weer aan munisipaliteite toegedeel, en is die munisipaliteit net die plaaslike uitvoeringsarm van die regering. Dit geld byvoorbeeld in Suid-Afrika (alhoewel die uitvoering dikwels veel te wense oorlaat).

In die Afrika-konteks is daar nog die stelsel van tradisionele leierskap. Tradisionele gemeenskappe het oor sekere aspekte seggenskap en is dus in ʼn baie beperkte sin ook outonoom op die laagste vlak, al lê die mag by die tradisionele leier en nie die burgers nie.

Provinsies en deelstate: Dieselfde beginsel wat vir outonomie op plaaslike vlak geld, geld ook vir provinsies. Inwoners van ʼn sekere omlynde provinsie moet hulle eie verteenwoordigers vir ʼn provinsiale liggaam kan kies en die liggaam het sekere uitsluitlike bevoegdhede en kan ook self sekere belastings invorder. In praktyk is daar egter heelwat areas waar nasionale en provinsiale verantwoordelikhede oorvleuel, en om te bepaal wie waar outonomie het is ʼn ewige stryd. As ʼn provinsie slegs ʼn administratiewe eenheid van die sentrale staat is en net mag gedelegeer word, en as die befondsing vanuit die sentrale staatskas gedoen word, is die provinsie nie outonoom nie. Die streke in Frankryk is tipiese voorbeelde daarvoor, alhoewel deesdae, na die administratiewe hervorming, meer magte afgewentel is. Die hoof van die “region”, die “prefect”, word byvoorbeeld deur die president benoem en nie deur die bewoners gekies nie.

Suid-Afrika se provinsies het ʼn paar uitsluitlike (outonome) bevoegdhede, maar in die meeste areas oorvleuel dit met die nasionale gesag. As provinsies egter net ʼn miniatuur-weergawe van die staat is en dieselfde ideologiese doelwitte uitvoer, beteken provinsiale outonomie min.

In Duitsland het die Bundesländer byvoorbeeld outonomie oor, onder andere, onderwys en selfs die polisie en is daar aansienlike verskille van hoe dit van land tot land gehandhaaf word.

Ook die kantons in Switserland het ʼn groot mate van outonomie en beheer oor sake wat die mense op grondvlak raak, soos belasting. Hier geld die subsidariteitsbeginsel dat die kantons alles hanteer wat hulle self kan hanteer en die ander sake oordra aan die federale regering. Die soewereiniteit lê dus by die kantons en daar is heelwat verskille tussen die kantons. Die kantons is nie etnies gedefinieerd nie, maar val gewoonlik saam met die verskillende taalgemeenskappe. Alle gesagsvlakke van die staat (wetgewend, uitvoerend, regsprekend) bestaan ook op kantonsvlak. Uitsluitlike bevoegdhede van die staat is byvoorbeeld buitelandse sake en verdediging, doeane, strafreg, nasionale infrastruktuur en medies.

Dis moeilik om te bepaal waar die oorgang van ʼn outonome provinsie of gebied na ʼn deelstaat is. Na die Amerikaanse state wat die VSA uitmaak, word as deelstate verwys en hulle het ʼn groot mate van outonomie. Almal van hulle het egter dieselfde regte as volwaardige deelstate, en alhoewel die etniese samestelling van hulle verskil, is geen deelstaat spesifiek vir ʼn etniese minderheid ingerig nie. Die etnies gedefinieerde reservate van die Indiaanstamme het ook sekere beperkte magte.

Outonome gebiede (enkele voorbeelde): Behalwe vir bogenoemde gevalle waar outonomie eenvoudig beteken dat die burgers van ʼn gebied, ongeag hulle etniese of godsdienstige aard, oor aspekte van hulle lewe demokraties mag beskik, is daar ook spesiale outonome gebiede vir etniese minderhede in sekere state wat op ʼn ander vlak is as die gewone deelstate of provinsies.

ʼn Bekende voorbeeld is die outonome provinsie Suid-Tirool binne die outonome streek Trentino-Suid-Tirool in Italië. Weens ʼn etniese samestelling (hoofsaaklik Duitssprekendes) wat verskil van die res van Italië, het die Suid-Tirolers geveg vir erkenning. Hulle eiesoortigheid word grondwetlik erken. Dit sou vermoeiend wees om alle bevoegdhede te noem, maar die belangrikste is dat Suid-Tirool sy eie regering kies wat oor ʼn wye reeks bevoegdhede beskik, veral met die oog op die bewaring van die Duitse kultuur.

Dit vind sy uitdrukking in die beleid van streng tweetaligheid, op onderwysgebied, by die beskerming en befondsing van kulturele aktiwiteite en instellings en eie simbole, maar ook hefboomkrag by belasting en die ekonomie, wat Suid-Tirool die bes bestuurde en mees welvarende deel van Italië maak. Die provinsie het egter geen beheer oor immigrasie nie en is uitgelewer aan die toestroming van immigrante. Ook die polisie en die weermag word deur die Italiaanse staat beheer.

Koerdistan is ʼn outonome (selfregerende) streek van die Koerdiese minderheid in die noorde van Irak. Die Koerde woon ook in ander state soos Turkye en Iran, maar het daar geen outonomie nie. Na die verwydering van die diktator Saddam Hoesein, waarin die Koerdiese rebelle ʼn aandeel as bondgenote van die VSA gehad het, is beding vir ʼn outonome streek Koerdistan, trouens, die hele Irak is in streke met ʼn groot mate van selfbestuur ingedeel. Koerdistan se outonomie strek baie wyd, “de facto” selfs nog wyer as “de jure”, omdat Irak ʼn swak staat is en geen effektiewe beheer uitoefen nie. Koerdistan het selfs sy eie weermag, maar sy pogings om af te skei is in 2017 deur die Irakese weermag gefnuik.

Groenland en die Faroër-eilande is outonome gebiede wat polities deel van Denemarke is, maar weens hulle geografiese afstand van die moederland en sekere etniese eiesoortighede hulself regeer, met eie parlement en regering. Groenland het in ʼn referendum gevra vir groter outonomie en selfs onafhanklikheid is in die toekoms denkbaar. Denemarke hanteer slegs verdediging en buitelandse sake, alle ander sake word deur Groenland self hanteer.

Spanje is opgedeel in 17 outonome gemeenskappe volgens die historiese streke van die land. Van hulle, by name die Baskeland en Katalonië, het hulle eie taal, identiteit en kultuur en het deur middel van hulle streeksregerings meer outonomie met die Spaanse regering onderhandel. Die eensydige onafhanklikheidsverklaring word egter uitdruklik verbied en veral Katalonië en die sentrale regering stamp tans koppe daaroor.

Rusland oftewel die Russiese Federasie het weens hulle verskeidenheid etniese minderhede talle deelstate, outonome en semi-outonome gebiede en streke binne sy grense. Die verskillende eenhede het ʼn groot mate van interne selfbestuur, selfs beheer oor belasting. Meeste wetgewing oorvleuel met die van die sentrale regering. Om alles in fyner besonderhede te bespreek regverdig ʼn eie artikel.

China is opgedeel in provinsies wat egter administratiewe eenhede is. Sekere dele met ʼn konsentrasie van etniese minderhede soos die gebied van die Uighur-Moslems, Tibettane en die Mongole het die status van outonome gebiede. Hulle het seggenskap oor taal, kuns, kultuur, wetenskap, belasting, finansies en ander. Aangesien die etniese groep vir wie die outonome provinsie bedoel is reeds ʼn minderheid in hulle eie gebied is (behalwe in Tibet), en China ʼn sentralistiese, kommunistiese staat is, beteken die outonomie egter in praktyk min. Hongkong is ʼn spesifieke geval: dit verskil nie etnies van die res nie, maar deur sy lang geskiedenis as Britse besitting. Deur die heel ander kulturele ontwikkeling het daar demokrasie en ʼn vrye mark ontwikkel. Met die oorgawe aan China kon Brittanje spesiale voorwaardes vir Hongkong beding, wat interne outonomie en ook sy eie regering het. China hanteer net verdediging en buitelandse sake, maar probeer gedurig om in te meng in Hongkong se interne sake.

Nie-territoriale kulturele outonomie: Hierdie onderwerp word in meer besonderhede in ʼn volgende artikel bespreek. Alle genoemde voorbeelde is gebonde aan ʼn geografiese gebied waarbinne ʼn sekere outonomie uitgeoefen word. Minderhede wat egter nie oor wesenlike getalle en veral nie oor ʼn duidelike konsentrasie beskik nie, kan nog steeds kulturele outonomie geniet. Dit beteken dat hulle kultuurrade kan bedryf wat byvoorbeeld moedertaalonderwys vir hulle gemeenskap kan bestuur of in hulle gemeenskappe ʼn beleid van tweetaligheid kan toepas. Voorbeelde van kulturele outonomie vir verspreide minderhede is die Hongare in Slowakye en Roemenië, die Dene in die Duitse provinsie Sleeswyk-Holstein en die Russe in die Baltiese state. Ook die Afrikaners in Suid-Afrika is ʼn verspreide minderheid en behoort orals waar hulle is ten minste kulturele outonomie te geniet, maar dit is in stryd met die regering se uitgesproke doel om “een nasie” te word.

Maroela Media gaan in die komende weke tweeweekliks artikels plaas as deel van ʼn reeks oor outonomie, waarin die term en hoe dit in praktyk neerslag vind onder die loep geneem sal word. In die reeks word daar nie net na outonomiese state gekyk nie maar ook na mikrostate wat outonoom funksioneer en wat dit in praktyk ook in Suid-Afrika mag beteken. Die reeks is deur Sebastiaan Biehl geskryf wat oor merkwaardige kennis rakende die internasionale politiek en die funksionering van verskeie politieke stelsels beskik.